Situaci贸n de quema en las islas frente a Rosario y zona metropolitana. Emite dictamen
Instituto de Derecho Ambiental del Colegio de Abogados de Rosario
Desde el Instituto nos sentimos en la obligación de someter a nuestra consideración y análisis las cuestiones derivadas de la situación que se está viviendo en estos días en la ciudad de
Rosario y zona metropolitana, con motivo de la quema en las islas frente a nuestra ciudad y sus zonas de influencia; agravada, en esta oportunidad, por la declaración de aislamiento
debido a la pandemia de COVID-19.
Palabras preliminares:
Desde donde estamos alertamos sobre la situación de quema indiscriminada que se viene dando en las islas al par que consideramos que debe fortalecerse la declaración de emergencia
ambiental y zona crítica de protección ambiental (Resolución sobre declaración de emergencia ambiental Resol- 2020-201- APN-MAD) al área correspondiente del Delta
entre las provincias de Entre Ríos y Santa Fe y así elaborar en forma coordinada y colaborativa una política concreta de gestión del Delta del Paraná desde la perspectiva de la
sostenibilidad.
Somos conscientes que la declaración de emergencia ambiental y la labor unificada entre el gobierno nacional, provincial y municipalidades y comunas es bien acogida y debe continuar
así. Advertimos aquí, sin embargo, que, en el caso que nos aqueja a la actualidad, la responsabilidad corresponde íntegramente a la provincia de Entre Ríos en virtud del art. 124
in fine de nuestra Constitución Nacional y, por lo tanto, es quien deberá ejercitar su poder de policía así como instrumentar desincentivos para el desarrollo de las actividades económicas
que perjudiquen el ecosistema de islas.
Las áreas de humedales en las que habitamos son únicas en el mundo, por lo tanto es primordial la acción de políticas de Estado fuertes en materia de protección ambiental que
tiendan a una tutela integral del ambiente, la naturaleza y el humedal, así como también de la salud humana.
Desde nuestra posición como Instituto de un Colegio de Profesionales nos ponemos a disposición para colaborar y asistir en esta situación, con el deseo de que esta gravísima crisis
sea el punto de partida para otorgar al ambiente el rango de importancia que merece.
Encuadre fáctico y jurídico:
Los recientes episodios relativos a las quemas de pastizales en las islas del Delta del Paraná frente a la ciudad de Rosario y zona metropolitana provocaron la consecuente conmoción
pública. Ello resulta lógico en virtud de la magnitud de los incendios provocados, que generaron la contaminación del aire que respiran los habitantes de las localidades próximas al
delta, implicando el descontento social, un llamado de atención a las autoridades y convirtiendo dichos episodios en una cuestión que involucra a la salud pública.
A los perjuicios evidentes para quien ve mermado su derecho a vivir en un ambiente sano en tanto el aire se torna irrespirable, debemos sumarle aquellos perjuicios producidos al propio
ecosistema. La afectación que sufren la flora y fauna autóctona perjudica al ecosistema natural y su capacidad de resiliencia, viéndose mermados o alterados los servicios
ecosistémicos que el mismo presta a todo el Delta. Asimismo, se afecta “el paisaje” que ingresa en la categoría de “micro-bien”, de pertenencia colectiva. Esto reviste cabal
importancia porque la preservación del paisaje que representa este sistema de humedales no significa exclusivamente una defensa a las islas del Delta del Paraná y al acervo de la cultura
litoraleña, expresada en el cine, la literatura, la música, la pintura, entre otras expresiones artísticas, sino que además representa una defensa irrestricta a la diversidad biológica. Al
respecto ha dicho el Dr. Ricardo Lorenzetti que "el paisaje es a la vez natural y cultural. El paisaje pertenece al mundo físico (palpable), aunque son también parte del mundo simbólico,
y es a la vez, natural y cultural, físico y simbólico".
Distintas voces han planteado, y con razón, la urgencia en la sanción de una ley de humedales que ponga freno a la avanzada de actividades productivas sobre un territorio de
excepcional valor ecológico, cuya pérdida, eventualmente irreversible, dejará un pasivo ambiental inconmensurable. Si bien Argentina cuenta con un plexo normativo ambiental
relevante para la tutela de todo tipo de ecosistemas, incluido el de los humedales, creemos necesaria la sanción de un instrumento normativo específico que otorgue un marco jurídico para la articulación de los indispensables instrumentos de gestión política dirigidos al manejo ambientalmente razonable de este ecosistema.
A fines divulgativos, a continuación ofrecemos un breve resumen de parte sustancial de la normativa nacional e internacional de aplicación a la cuestión:
La base del Derecho ambiental nacional está contenida en el artículo 41 de la Constitución Nacional el que establece un derecho-deber: el derecho a un ambiente sano y el deber de
preservarlo. Asimismo, es deber de las autoridades proveer a la protección de este derecho y “a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica”, entre
otros aspectos. Esto acarrea la necesidad de un “activismo” de todos los involucrados, siendo el primer obligado a un accionar positivo el Estado en sus distintos estratos. Este
derecho-deber, vale destacar, tiene un carácter intergeneracional que insta a que se asegure que las actividades del presente no comprometan los derechos de las futuras generaciones.
A su vez, la Constitución Nacional ha delineado un reparto de competencias específicas en materia ambiental entre la Nación y las provincias. En materia de producción de normas la
Nación es la encargada de sancionar las leyes de presupuestos mínimos mientras que las provincias dictan normas complementarias. En tal sentido, resulta apropiado pensar en una
normativa de presupuestos mínimos en materia de humedales que establezca estándares de protección, para sumarse luego las provincias en la tarea complementaria.
Las obligaciones constitucionales en materia ambiental han sido recogidas y profundizadas por los objetivos de la Ley General de Ambiente (LGA) en materia de “preservación,
conservación, recuperación y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales”.
Dicha norma establece, asimismo, a través de distintos principios, la intervención, participación, responsabilidades compartidas entre nación, provincias y municipio. Destacan,
entre otros, los principios de prevención, precaución, equidad intergeneracional, progresividad, cooperación y solidaridad (artículo 4). Las mandas constitucionales del
artículo 41 se ven, entonces concretadas en las disposiciones de esta legislación, siendo de especial interés su definición de daño ambiental colectivo (artículo 27) y el establecimiento
de la responsabilidad ante su producción (artículo 28). En lo que aquí nos concierne, será relevante el esclarecimiento de los hechos a fin de sindicar las responsabilidades subyacentes
a los incendios, entendiendo que la responsabilidad civil o penal, por daño ambiental, es independiente de la administrativa.
La LGA ofrece también una enumeración de instrumentos de política y gestión ambiental (artículo 8) de gran relevancia para el abordaje de la cuestión. Destacamos, el ordenamiento
ambiental del territorio, la evaluación de impacto ambiental, el sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas y el sistema de diagnóstico e información ambiental.
Estos instrumentos son fundamentales para gestionar aquellas actividades desarrolladas en el complejo sistema de humedales, como la cría y producción ganadera, actividad que,
asimismo, exige una profunda revisión a cargo de los poderes estatales.
La visión federal y coordinada que impone a norma constitucional y la LGA conlleva a la necesidad de delinear políticas concretas e instrumentos de gestión en forma cooperativa, fundamentalmente en aquellos sistemas ecológicos compartidos, como en el caso, el Delta del Paraná.
A nivel constitucional provincial, vale la pena remarcar que la Constitución de Entre Ríos, promulgada en el año 2008, contiene normas incluso superadoras a la de su par santafesina,
consagrando expresamente el derecho a un ambiente sano, donde las actividades sean compatibles con el desarrollo sustentable, y con expresa mención a la gestión y uso
sustentable de los sistemas de humedales (artículo 85).
En cuanto a la actividad de quema, nuestro país cuenta con normativa propia al respecto.
Destacan la Ley 26.562 de Presupuesto Mínimos de Protección Ambiental Para Control de Actividades de Quema, la cual establece en su artículo 4 que “Queda prohibida en todo
el territorio nacional toda actividad de quema que no cuente con la debida autorización expedida por la autoridad local competente, la que será otorgada en forma específica”.
Asimismo, en el año 2013, se dictó la Ley 26.815 que establece los presupuestos mínimos de protección ambiental en materia de incendios forestales y rurales en el ámbito del
territorio nacional. Ambas normativas prevén regímenes de sanciones ante su incumplimiento, lo que son de importancia vital para la prevención de los perjuicios ecológicos que puedan derivarse de esta actividad.
Por su parte, el Código Civil y Comercial de la Nación ofrece también ’válvulas de escape’ para la problemática socioambiental que venimos abordando, las que nos permiten entender
adecuadamente la compulsa de los derechos involucrados. Por ejemplo, en el reconocimiento a la categoría de derechos de incidencia colectiva (artículo 14), la introducción de criterios
para armonizar los derechos individuales con la integridad de lo colectivo mediante la figura del abuso de derecho (artículo 14) y el ejercicio compatible con la sustentabilidad (artículo
240). El artículo 241 viene a reforzar la plena operatividad de Ley 26.562 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental Para Control de Actividades de Quema, señalando que
“cualquiera sea la jurisdicción en que se ejerzan los derechos, debe respetarse la normativa sobre presupuestos mínimos que resulte aplicable”.
Debe a su vez recordarse que en el año 2008, en el marco de los incendios también registrados en aquella época en el Delta del Paraná, se propuso, en el ámbito de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, elaborar el Plan Integral Estratégico para la Conservación y Aprovechamiento del Delta del Paraná (PIECAS-DP). El mismo
consiste en una herramienta de ordenamiento ambiental del territorio, vale decir uno de los instrumentos de política ambiental contemplados en la LGA, teniendo como objetivo
fundamental el de “proteger, conservar y aprovechar en forma sostenible los componentes de la diversidad biológica y los recursos naturales en el área... y... mantener y restaurar las
funciones ecológicas del ecosistema...”.
El proceso formal de construcción de ese documento se inició con la firma de una carta de intención cuyo objeto era la creación del plan, suscripta por los gobernadores de las
provincias de Entre Ríos, Santa Fe y Buenos Aires en conjunto con funcionarios nacionales.
Dicho plan, entendido como proceso, conlleva una planificación permanente y coordinada de parte de todos los involucrados en la gestión de las tierras del delta, el mantenimiento y
restauración de los sistemas naturales y la biodiversidad.
A pesar de las iniciales intenciones de concretización dicho plan, manifestadas por la constitución del “Comité Interjurisdiccional de Alto nivel para el Desarrollo Sostenible
de la Región del Delta del Paraná”, la situación actual demuestra la ausencia de una planificación articulada, sistemática y permanente entre las provincias signatarias, a efectos
de poner en funcionamiento los objetivos del Plan.
Por ello urge la implementación con carácter inmediato de los objetivos, mecanismos y compromisos asumidos como consecuencia de dicho plan a efectos de dotar a la gestión del
Delta del Paraná el carácter sistémico, integral, coordinado y permanente que merece.
Debe destacarse que la problemática alcanzó los estrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en la causa de la “Municipalidad de Rosario c. Entre Ríos, Provincia de y
otro s/ amparo (daño ambiental)” (CSJ 853/2008). Allí, la Corte se inclinó por declarar abstracta la cuestión luego de dar crédito a las afirmaciones de las provincias demandas, entre
las que destacamos la siguiente realizada por la provincia de Entre Ríos: “el hecho generador del supuesto daño ambiental -quema de pastizales- se produjo en circunstancias
excepcionales de sequías e incendios, y que desde fines del año 2008 fueron absolutamente controlados y no se volvieron a producir, ni existe peligro que se repitan en virtud de las
medidas adoptadas por la provincia y la Nación” (p. 3). Lamentablemente, los hechos que justifican este dictamen contradicen tales afirmaciones y vuelven a requerir una actuación
política o, en su defecto, judicial que garantice una respuesta a largo plazo.
Aquí es destacable que la CSJN abordó la problemática de la gestión ambiental de los humedales en el reciente fallo “Majul J. c/ Municipalidad de Pueblo General Belgrano y otros
s/ acción de amparo ambiental” (CSJ 714/2016/RH1) en donde recogió la definición contenida en el régimen internacional de la Convención Ramsar, se refirió a la situación de
crisis de estos ecosistema por el avance de la frontera urbana y reconoció algunos de sus servicios ambientales como el control de crecidas/inundaciones, la protección de tormentas, la
recarga de acuíferos y la retención de sedimentos y agentes contaminantes (considerando 12).
En cuanto al ámbito jurídico internacional, las mencionadas quemas indiscriminadas e intencionales de pastizales y formaciones boscosas producidas en la zona del Delta del
Paraná, pueden entenderse contrarias a principios ambientales desarrollados del Derecho internacional. Debemos recordar algunos de los instrumentos fundacionales del Derecho
Internacional ambiental como la Declaración de Estocolmo sobre Medio Humano de 1972, la Declaración de Río de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Convención sobre
la Diversidad Biológica de 1992, ratificada por ley 24.375, y la Convención Marco de las Naciones Unidos sobre el Cambio Climático (CMNUCC), ratificada por ley 24.295.
En lo que hace a esta última y a la problemática del cambio climático, debe destacarse que, por un lado, la quema de pastizales implica la emisión de gases de efecto invernadero a la
atmósfera (véase Inventario Nacional de Gases de Efecto Invernadero de Argentina, “Quemas de biomasa”, MAyDS, 2017). Por otro lado, los humedales son ecosistemas valiosos por los
servicios ambientales que prestan directamente relacionados con esta problemática, especialmente su funcionamiento como sumideros de carbono y su papel en el control de
crecidas e inundaciones, algo especialmente relevante en términos de adaptación al cambio climático. En este sentido, el Delta e Islas del Río Paraná es considerado dentro del Plan de
Acción Nacional de Bosques y Cambio Climático (MAyDS, 2017), mientras que el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático (MAyDS, 2019) enumera dentro
de las herramientas de gestión y monitoreo de la biodiversidad a un futuro Inventario Nacional de Humedales. La gestión del Delta del Paraná es un elemento clave de la política
climática que deben llevar a cabo las autoridades en todos los niveles, de acuerdo a sus compromisos internacionales (CMNUCC, Acuerdo de París, Contribución Determinada a
Nivel Nacional argentina) y nacionales (Ley 27.520 de Presupuestos Mínimos de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global).
Asimismo, el Delta del Paraná es un sitio Ramsar en los términos de la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves
Acuáticas (Convención Ramsar). Bajo este tratado internacional los Estados Partes tienen la obligación general de considerar a la conservación de los humedales en sus planes para los
usos de la tierra, la hidrología y las cuencas hidrográficas. Se han comprometido, además, al uso racional de los humedales en su territorio (artículo 3.1), al establecimiento de reservas
naturales y a la gestión y custodia de los humedales (artículo 4).
Debe destacarse que el derecho a un ambiente sano es un derecho recogido en varios instrumentos del Derecho internacional de los Derechos Humanos, muchos de los cuales
componen el bloque de constitucionalidad del ordenamiento jurídico nacional. Al respecto, fundamental relevancia tiene la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (OC 23/17, del 15 de noviembre de 2017), en la que el tribunal destacó que “el derecho al medio ambiente sano como derecho autónomo, a diferencia de otros derechos,
protege los componentes del medio ambiente... como intereses jurídicos en sí mismos, aún en ausencia de certeza o evidencia sobre el riesgo a las personas individuales. Se trata de
proteger la naturaleza y el medio ambiente no solamente por su conexidad con una utilidad para el ser humano o por los efectos que su degradación podría causar en otros derechos de
las personas... sino por su importancia para los demás organismos vivos con quienes se comparte el planeta, también merecedores de protección en sí mismos” (párrafo 62).
Asimismo, la Corte ha recordado la vigencia del deber de garantizar la participación del público en la gestión y toma de decisiones de los asuntos ambientales, deber firmemente
establecido por el principio 10 de la mencionada Declaración de Río y sólidamente desarrollado por el Acuerdo de Escazú (próximo a entrar en vigor). En este sentido, la
participación del público debe ser una pieza clave de la futura gestión de este ecosistema.
Recomendaciones del Instituto de cara al abordaje de la problemática a largo plazo:
1.- Tal cual lo exige la normativa, la participación ciudadana debe ser una pieza clave para la toma de decisiones que definan la gestión futura de este ecosistema. Específicamente, esta participación debe garantizarse en las discusiones sobre una posible calificación jurídica del ecosistema bajo un determinado régimen de tutela. La participación debe ser, al menos, amplia,
efectiva y desde los momentos iniciales, es decir, desde las perspectivas mismas de planificación y debe integrar a las comunidades locales.
2.- Dada la gravedad de los perjuicios ambientales, incluyendo la afectación de la salud humana, y el valor del ecosistema del Delta, se recomienda que, de no ser posible garantizar el ejercicio adecuado del poder de policía por parte de la autoridad competente, se evalúe el establecimiento de una prohibición general de la explotación ganadera y toda otra actividad productiva o económica que
pueda ocasionar perjuicios sensibles en este ecosistema.
3.- En cualquier caso, se recomienda la implementación inmediata del PIECAS-DP como instrumento central para el ordenamiento ambiental de uno de los ecosistemas más importantes de la región. En este sentido se debe garantizar que toda actividad antrópica sea desarrollada en un todo de acuerdo con la normativa ambiental aplicable y que la autoridad competente pueda disponer la suspensión de las mismas en caso de prácticas que atenten contra la conservación del ecosistema.
4.- Se estima urgente la sanción de una ley de presupuestos mínimos sobre humedales que otorgue un marco jurídico de mínimos para la protección y gestión ambiental de estos ecosistemas.
5.- Se considera trascendental que se generen mecanismos institucionales a efectos de garantizar que la provincia de Entre Ríos ejerza un efectivo poder de policía, así como también que se establezcan desincentivos para la realización de cualquier actividad económica en la zona de islas que resulte incompatible con el mantenimiento y recuperación del ecosistema.
6.- Se afirma la necesidad de fomentar y desarrollar planes de educación y concientización ambiental para la población en general y que hagan hincapié en la perspectiva intergeneracional del valor en la tutela del ecosistema.
Este es nuestro dictamen.
Dr. Marcelo Terenzio, Dra. Maria Bernardita Iturraspe, Dra. Silvina Vicente, Dra. Gilda Ema Smerilli, Dra. Romina Araguás, Dr. Albano Lattini, Dr. Gastón Medici-Colombo, Dr. Lucas Micheloud, Dra. Marlene Diedrich.